[행정]한국산업안전보건공단의 클린사업공급업체 참여배제처분은 행정소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 판단한 사례 (울산지방법원_2019구합7021)
- 1 - 울 산 지 방 법 원 제 1 행 정 부 판 결 사 건 2019구합7021 클린사업공급업체 참여배제처분 취소청구의 소 원 고 A 주식회사 소송대리인 변호사 송형모 피 고 한국산업안전보건공단 울산 중구 종가로 400 (성안동) 이사장 안종주 소송대리인 법무법인 제이피 담당변호사 김준태 변 론 종 결 2022. 4. 21. 판 결 선 고 2022. 5. 19. 주 문 1. 이 사건 소를 각하한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 - 2 - 피고가 2019. 8. 13. 원고에 대하여 한 클린사업 공급업체 참여배제 처분을 취소한다. 이 유 1. 기초사실 가. 피고는 산업재해 예방에 관한 사업수행 등을 목적으로 한국산업안전보건공단법 에 의해 설립된 공법인으로서, 산업안전보건법 제158조, 제165조 제2항 제41호에 따라 고용노동부장관으로부터 산업재해 예방사업 보조·지원업무에 관하여 보조·지원, 보조· 지원의 취소·환수에 관한 업무를 위탁받아 수행하고 있으며, 고용노동부고시인 ‘산업재 해예방시설자금 융자금 지원사업 및 보조금 지급사업 운영규정’(이하 ‘이 사건 운영규 정’이라 한다)과 피고 내부규정인 ‘산업재해예방시설자금 융자금 지원사업 및 보조금 지급사업 업무처리규칙’(이하 ‘이 사건 처리규칙’이라 한다)이 정한 바에 따라 상시 근 로자수 50명 미만인 제조업 서비스업 등에 해당하는 사업 또는 사업장의 사업주 중 일 정 요건을 갖춘 사업주에 대한 자금융자와 보조지원사업(이하, ‘클린사업1)’이라 한다)을 시행하고 있다. 나. 이 사건 처리규칙 제2조 제5호에서는 “공급업체”란 융자·보조 지원대상품을 융자 금 지급대상자 또는 보조금 지급대상자에게 공급하는 업체를 의미한다고 정하면서, 제 34조에서 ‘피고는 해당 지원대상품에 대한 우량 공급업체를 대상으로 등록, 허가 등을 통하여 관리할 수 있으며, (중략) 부당하거나 개선이 필요하다고 판단되는 사항에 대해 서는 시정요구 및 별표 3의 처분기준에 의하여 참여제한 등의 조치를 할 수 있다’고 1) “클린사업장”은 사업장의 유해위험요인 및 안전보건체계 등을 개선한 경우에 피고가 인정하는 안전하고 건강한 사업장을 말 하고, “클린사업장 조성사업”은 상시 근로자 수가 50명 미만인 사업장 등의 각종 유해·위험요인을 개선하여 안전하고 건강한 사업장을 조성하기 위한 사업으로서 선정된 사업주는 피고로부터 ‘산업재해예방시설자금’라는 명칭의 보조금을 지원받는다(이 사건 운영규정 제2조 참조) - 3 - 규정하고 있다. 원고는 2014. 1.경 피고에게 클린사업 공급업체 등록신청을 하여, 클린 사업 공급업체로 선정되었다. 다. 피고는 2019. 7. 3. 부산광역시지방경찰청장으로부터 피고의 직원 C가 클린사업 공급업체를 총괄 관리하는 업무를 담당하면서 부산 소재 클린사업 공급업체 11개 대표 들로부터 뇌물을 수수하였다는 내용의 ‘공공기관 직원 수사결과 통보’를 받고, 부산광 역시지방경찰청에 대해 질의회신과 원고에 대한 의견제출 절차를 거쳐 2019. 8. 13. 원 고가 피고의 직원에게 금품을 제공하였다는 이유로 원고를 3년간 공급업체에서 참여배 제 한다는 내용의 ‘클린사업 공급업체 부적격 사실확인에 따른 참여배제 조치알림’을 하였다(이하 ‘이 사건 조치’라고 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제11, 12, 14, 15호증 및 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 소의 적법 여부에 관한 판단 가. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단 피고는 이 사건 조치가 피고가 행정청이라는 전제에서 행해진 공권력의 행사가 아 니라 공법상 계약관계에서 이루어지는 의사표시에 불과하다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 원고는 피고에게 공급업체 등록신청을 하여 선정되었을 뿐, 원고와 피고가 공법 상 계약을 체결하였다고 볼 만한 사정이 없으므로 피고의 위 주장은 이유 없다. 나. 이 사건 조치가 행정청의 처분행위에 해당하는지 여부 1) 관련 법령 및 규정 별지와 같다. 2) 관련 법리 - 4 - 가) 행정처분은 행정청 또는 그 소속기관이나 법령에 의하여 행정권한의 위임 또 는 위탁을 받은 공공기관이 국민의 권리의무에 관계되는 사항에 관하여 공권력을 발동 하여 행하는 공법상의 행위를 말하며, 그것이 상대방의 권리를 제한하는 행위라 하더 라도 행정청 또는 그 소속기관이나 권한을 위임받은 공공기관의 행위가 아닌 한 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2015. 12. 23. 선고 2015두50627 판결 등 참조). 나) 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대 하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발 생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다(대법원 2007. 11. 15. 선고 2007두10198 판결 등 참 조). 3) 구체적 판단 가) 살피건대, 산업안전보건법령, 이 사건 고시 등 관련 법령에서는 사업주 등에 대한 보조․지원, 보조․지원의 취소․환수에 대하여만 규정하고 있을 뿐 융자금 지급 대상자 또는 보조금 지급대상자에게 시공․설비 납품을 하는 공급업체 등록제도에 대 하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 따라서 이 사건 처리규칙 중 공급업체 등록 및 참여 제한 등에 관한 규정들은 법령상 구체적 근거 없이 공급업체의 관리를 목적으로 마련된 것으로 피고의 내부규정에 불과하고, 이에 따라 자체적으로 행한 행위는 행정 처분이라고 볼 수 없다. 나) 이 사건 조치의 내용에는, 참여제한 3년 제재 조치의 근거법령이 기재되어 있지 않고, 이를 불이행할 경우 수반되는 행정상 제재나 불이익, 불복방법 등에 관하여 - 5 - 도 아무런 기재가 없는 등 그 내용이나 형식에 있어 원고가 이를 행정처분으로 인식할 정도라고 평가하기 어렵다. 다) ① 피고는 공급업체 등록제도를 통하여 클린사업 보조지원품목을 공급하는 업체의 등록기준을 정하고 일정 자격을 갖춘 공급업체가 융자금 지급대상자 또는 보조 금 지급대상자에게 양질의 보조지원품목을 제작, 공사 또는 판매하도록 하며, 등록된 공급업체의 불성실하거나 부정당한 거래행위를 예방하고 관리하지만, 융자금 지급대상 자 또는 보조금 지급대상자와 공급업체와의 계약체결에는 직접 관여하지 않는 점, ② 공급업체는 융자금 지급대상자 또는 보조금 지급대상자와 보조지원품 공급계약 등을 체결하고 이를 이행하면 융자금 지급대상자 또는 보조금 지급대상자로부터 보조금을 지급받거나, 혹은 그들의 요청에 따라 피고로부터 보조금을 직접 지급받게 되는바(이 사건 처리규칙 제24조 제2항), 클린사업 공급업체로 등록되는 것 자체로 공급계약 등 의 당사자 지위를 취득하거나 피고에 대한 보조금 지급청구권을 보유하게 되는 것은 아닌 점, ③ 반대로 공급업체로서의 참여가 배제되더라도 융자금 지급대상자 또는 보 조금 지급대상자와의 계약체결이 제한되거나 금지되지 않을 뿐 아니라 기타 사경제적 활동에 아무런 영향이 없는 점 등에 비추어, 원고가 공급업체로서 융자금 지급대상자 또는 보조금 지급대상자와의 계약체결에 있어 우선적 고려대상이 되는 등 유리한 지위 를 보유하였다거나 보조금 수령을 통해 안정적인 매출을 얻어왔다고 하더라도, 이는 간접적·사실적·경제적 이익일 뿐 법률상 이익이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 조치 는 원고의 법률상 권리·의무에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위이므로 역시 항고소 송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다. 3. 결론 - 6 - 그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 이수영 판사 이태희 판사 장성신 - 7 - 별지 관계 법령 및 규정 ■ 행정소송법 제2조(정의) ①이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “처분등”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거 부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(이하 “處分”이라 한다) 및 행정심판에 대한 재결을 말한다. ②이 법을 적용함에 있어서 행정청에는 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공 공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함된다. ■ 산업안전보건법 제158조(산업재해 예방활동의 보조ㆍ지원) ① 정부는 사업주, 사업주단체, 근로자단체, 산업재해 예방 관련 전문단체, 연구기관 등이 하는 산업재 해 예방사업 중 대통령령으로 정하는 사업에 드는 경비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 보조하 거나 그 밖에 필요한 지원(이하 "보조ㆍ지원"이라 한다)을 할 수 있다. 이 경우 고용노동부장관은 보 조ㆍ지원이 산업재해 예방사업의 목적에 맞게 효율적으로 사용되도록 관리ㆍ감독하여야 한다. ② 고용노동부장관은 보조ㆍ지원을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 보조ㆍ지원의 전부 또는 일부를 취소하여야 한다. 다만, 제1호 및 제2호의 경우에는 보조ㆍ지원의 전부를 취소하 여야 한다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조ㆍ지원을 받은 경우 2. 보조ㆍ지원 대상자가 폐업하거나 파산한 경우 3. 보조ㆍ지원 대상을 임의매각ㆍ훼손ㆍ분실하는 등 지원 목적에 적합하게 유지ㆍ관리ㆍ사용하지 아니 한 경우 4. 제1항에 따른 산업재해 예방사업의 목적에 맞게 사용되지 아니한 경우 - 8 - 5. 보조ㆍ지원 대상 기간이 끝나기 전에 보조ㆍ지원 대상 시설 및 장비를 국외로 이전한 경우 6. 보조ㆍ지원을 받은 사업주가 필요한 안전조치 및 보건조치 의무를 위반하여 산업재해를 발생시킨 경 우로서 고용노동부령으로 정하는 경우 ③ 고용노동부장관은 제2항에 따라 보조ㆍ지원의 전부 또는 일부를 취소한 경우에는 해당 금액 또는 지 원에 상응하는 금액을 환수하되, 같은 항 제1호의 경우에는 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 추가로 환수할 수 있다. 다만, 제2항제2호 중 보조ㆍ지원 대상자가 파산한 경우에 해당하여 취소한 경우는 환수하지 아니한다. ④ 제2항에 따라 보조ㆍ지원의 전부 또는 일부가 취소된 자에 대해서는 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 취소된 날부터 3년 이내의 기간을 정하여 보조ㆍ지원을 하지 아니할 수 있다. ⑤ 보조ㆍ지원의 대상ㆍ방법ㆍ절차, 관리 및 감독, 제2항 및 제3항에 따른 취소 및 환수 방법, 그 밖에 필요한 사항은 고용노동부장관이 정하여 고시한다. 제165조(권한 등의 위임ㆍ위탁) ① 이 법에 따른 고용노동부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 지방고용노동관서 의 장에게 위임할 수 있다. ② 고용노동부장관은 이 법에 따른 업무 중 다음 각 호의 업무를 대통령령으로 정하는 바에 따라 공단 또는 대통령령으로 정하는 비영리법인 또는 관계 전문기관에 위탁할 수 있다. 41. 제158조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 보조ㆍ지원 및 보조ㆍ지원의 취소ㆍ환수 업무. ■ 산업재해예방시설자금 융자 및 보조지원사업 운영규정(고용노동부고시 제2018-34호) 제4조(사업시행기관) 공단은 「산업안전보건법 시행령」(이하 "영”이라 한다) 제116조제2항 및 제3항에 따른 산업재해예방시 설 자금 융자사업과 보조사업을 위탁받아 수행한다. 제18조(제조·서비스업 등의 보조금 지원) ① 공단은 산업재해보상보험에 가입한 상시근로자수가 50명 미만인 제조업·서비스업 등에 해당하는 사 업 또는 사업장의 사업주로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 보조금을 지원할 수 있다. - 9 - 1. 지방고용노동관서에서 실시한 지도·점검 결과 지원이 필요한 사업장 2. 공단 또는 민간재해예방단체에서 실시한 기술지원 결과 지원이 필요한 사업장 3. 「사업장 위험성평가에 관한 지침」 제14조에 따른 위험성평가 인정 사업장 중 지원이 필요한 사업 장 ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 보조대상자에서 제외한다. 1. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제14조제1항 및 같은 법 시행령 제17조제1항에 따른 상호출 자제한기업집단 소속 회사 2. 지방자치단체 등 공공단체 3. 법 제158조제4항 및 규칙 제237조제2항에 따라 보조의 제한기간이 종료되지 않은 자 4. 근로자를 고용하고 있지 않은 자 5. 보험료를 체납하고 있는 자 제19조(제조·서비스업 등의 보조대상품) ① 보조대상품은 제18조에 따른 보조대상자가 직접 사용할 목적으로 취득하는 다음 각 호의 어느 하나 에 해당하는 것으로 한다. 1. 클린사업장 조성지원사업(이하 "클린사업”이라 한다)에 따른 안전설비개선, 작업환경개선 및 작업공 정개선을 위한 시설 및 장비 2. 그 밖에 산업재해예방을 위하여 필요한 시설 및 장비 등으로서 공단이 고용노동부장관과 협의하여 인정하는 시설 및 장비 ② 제1항에 따른 보조대상품은 제21조에 따라 보조신청서를 제출한 경우로 한정한다. ③ 제1항에 따른 보조대상품이 법에서 정하는 안전인증·심사 대상인 경우에는 안전인증을 받거나 적정 판정을 받은 것으로 한정한다. 이 경우 안전인증 또는 적정판정은 투자완료가 확인될 때까지 조건부 로 정할 수 있다. 제20조(제조·서비스업 등의 보조한도액과 보조조건) ① 보조금은 제19조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 보조대상품을 취득하는데 소요되는 자금 중 공단이 정하는 금액으로 하되, 그 한도액은 같은 사업주(개인은 성명 및 생년월일, 법인은 법인등록 - 10 - 번호로 구분한다)에 대하여 최대 2천만원으로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 에는 각각 1천만원까지 추가하여 보조한도액을 증액할 수 있다. 1. 클린사업으로 보조를 받은 이후 고용이 증가하여 추가적인 산업재해예방투자가 필요한 경우 2. 고용노동부장관으로부터 강소기업으로 지정받은 경우 3. 공단으로부터 위험성평가 우수사업장으로 인정받은 경우 4. 사고사망만인율 또는 재해율이 현저히 높은 고위험 업종으로 공단이 인정하는 경우 ② 제1항에 따른 보조금은 같은 사업주에 대하여 중복하여 지원할 수 없다. 다만, 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 추가로 지원할 수 있으며, 클린사업장 인정을 받은 사업주가 재인정을 받 으려는 경우와 이 고시 시행당시 종전의 규정에 의하여 보조를 받은 사업주가 클린사업장 인정을 받 으려는 경우에는 보조한도액에서 이미 지원된 금액을 제외한 금액의 범위에서 추가로 지원할 수 있 다. ③ 제2항의 단서에도 불구하고 보조를 받은 날부터 10년이 경과된 지원 금액은 보조한도액에 포함하지 아니한다. ④ 클린사업 보조를 받은 사업주는 보조를 받은 날부터 10년이 경과한 후 클린사업을 다시 지원할 수 있다. 이 경우 제1항 및 제2항을 적용하되, 보조를 처음 받는 사업장보다 우선하여 지원하지 아니한 다. 제21조(보조신청 등) ① 보조를 받고자 하는 자(이하 "보조신청자"라 한다)는 별지 제1호서식의 산업재해예방시설자금 보조지 원신청서(이하 "보조신청서”라 한다) 1부를 공단에 제출하여야 한다. ② 보조신청자 중에서 보조금 지급대상자(이하"지급대상자”라 한다)로 선정된 자가 투자계획 등 변경 승 인을 신청할 경우에는 공단은 이를 검토하여 승인 여부를 결정하고, 그 결과를 지급대상자에게 통보 하여야 한다. 제22조(보조심사 및 결정) ① 공단은 제21조에 따른 보조신청서가 접수되면 그 내용에 대하여 현지 방문을 통하여 조사하고, 확인 - 11 - 결과 타당한 경우 다음 각 호에 따라 보조신청자 중에서 보조금 지급대상자를 결정하여야 한다. 다 만, 제2조제7호에 따른 클린사업장 인정을 위하여 공단에 신청한 경우에는 보조신청서를 제출하기 전에 현지 방문을 통하여 조사할 수 있다. 1. 공단은 지급대상자를 결정할 때 보조재원의 효율적인 지원을 위하여 보조신청자의 업종·규모·재해율 등을 고려하여 지급대상자의 우선순위를 정할 수 있다. 2. 공단은 보조신청서의 내용심사와 지급대상자 결정 등 보조사업 운영과 관련하여 보조심사위원회를 구성·운영할 수 있으며, 보조심사위원회의 구성·운영방법에 관한 사항은 따로 정할 수 있다. 3. 공단은 제1호 및 제2호에 따른 지급대상자의 결정 등에 관한 사항을 고용노동부장관과 사전에 협의 하여야 한다. ② 공단은 제1항에 따른 보조신청자 중에서 지급대상자로 결정된 자에게는 결정내용 및 보조금 지원절 차에 필요한 사항을, 지급대상자로 결정되지 아니한 자에게는 그 사유와 이의제기 기간·방법 등을 명시하여 지체 없이 통보하여야 한다. 제23조(투자완료의 확인) ① 제22조제2항에 따른 지급대상자는 보조신청서상의 투자계획에 따라 투자를 완료한 후 지급대상자 결정통보일부터 4개월 이내에 공단에 투자완료 확인요청을 하여야 한다. ② 공단은 제1항에도 불구하고 지급대상자가 투자지연 등으로 기간연장을 요청한 경우에는 1회에 한정 하여 1개월 이내의 기간을 정하여 승인할 수 있다. ③ 공단은 제1항에 따라 투자완료확인 요청을 받은 경우에는 보조신청서상의 투자여부를 현지방문을 통 하여 확인하여야 한다. 제24조(보조금의 교부) ① 공단으로부터 제23조제2항에 따른 투자완료 확인을 받은 지급대상자가 설비설치자 또는 제작자에게 설비 또는 공사대금을 지불하고 관련 입증 서류를 공단에 제출할 경우 공단은 이를 확인한 후 지급 대상자에게 보조금을 지급할 수 있다. ② 공단은 제1항에도 불구하고 지급대상자가 요청하는 경우에는 설비설치자 또는 제작자에게 보조금을 직접 지급할 수 있다 - 12 - ③ 공단은 보조금을 지급받은 사업주에게 보조지원 목적을 달성할 수 있도록 필요한 지원조건을 부가할 수 있다. 제30조(사업의 위탁) 고용노동부장관은 이 고시에 따른 융자·보조사업 전반에 대한 세부시행을 공단에 위탁한다. ■ 산업재해예방시설자금 융자 및 보조업무 처리규칙(2019. 2. 19. 개정 공단규칙 제863호) 제2조(정의) 이 규칙에서 사용하는 용어의 뜻은 이 규칙에서 특별히 정한 경우를 제외하고는 산업안전 보건법, 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙, 산업안전보건 기준에 관한 규칙, 산업재해예방시설자금 융자 및 보조지원사업 운영규정이 정하는 바에 따른다. 5. “공급업체”란 융자·보조 지원대상품을 융자금 지급대상자 또는 보조금 지급대상자에게 공급하는 업 체를 말한다. 제34조(공급업체 참여자격 등) ① 이사장은 융자보조규정 제19조 제1항 및 이 규칙 제2조 제1항에 따른 별표1의 지원대상품에 대한 우량 공급업체를 대상으로 등록, 허가 등을 통하여 관리할 수 있으며, 등록·허가대상 품목, 절차 및 방법 등 세부사항에 대해서는 따로 정하여 운영할 수 있다. ② 이사장은 제1항에 따라 등록된 공급업체의 성실하고 정당한 영업활동을 유도하여야 한다. 다만, 부 당하거나 개선이 필요하다고 판단되는 사항에 대해서는 시정요구 및 별표3의 처분기준에 의하여 참 여배제 등의 조치를 할 수 있다. - 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