[행정][보건] 원고가 운영하는 장기요양급여시설에서 ‘위생원’으로 배치한 인력이 실제로는‘세탁업무’를 전혀 수행한바 없다면, 이를 인력배치 가산점수의 부과대상인 ‘위생원’으로 볼 수 없다는 이유로, 이를 전제로 피고 국민건강보험공단이 요양급여비용 환수처분을 한 것은 적법하다고 본 판결(2020구합88183)
- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 5 부 판 결 사 건 2020구합88183 장기요양급여비용 환수결정 취소소송 원 고 피 고 국민건강보험공단 변 론 종 결 2021. 12. 2. 판 결 선 고 2022. 1. 27. 주 문 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2020. 11. 30. 원고에게 한 장기요양급여비용 681,019,700원의 환수 결정을 취 소한다. 이 유 - 2 - 1. 처분의 경위 가. 원고는 2013. 10. 2. 부동산 개발업 등을 목적으로 설립되어, 2017. 12. 26.경 노 인주거복지시설 설치 운영업 등을 목적사업으로 추가한 법인으로, 2018. 1. 31. 의정부 시 A에서 노인의료복지시설인 ‘B’(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)를 개설하여 노인 복지법 제34조 제1호에 따라 다음과 같이 설치 신고를 마치고 장기요양기관으로 지정 받아 운영하고 있다. 나. 피고는 노인장기요양보험법(이하 ‘노인요양보험법’이라 한다)에 의한 노인장기요양 보험사업의 보험자로서 장기요양급여비용 지급 및 관리·환수 등의 업무를 관장하는 비 영리 특수 공법인이다. 다. 의정부시장은 피고 공단의 행정응원을 받아 2020. 8. 4.부터 2020. 8. 7.까지 노인 요양보험법 제61조에 근거하여 이 사건 요양기관에 대한 현지조사(조사대상기간 2018. 2.부터 2020. 6.까지, 이하 ‘대상기간’이라 한다)를 실시하였다(이하 ‘이 사건 현지조사’ 라 한다). 그 결과, 원고가 이 사건 요양기관과 관련하여 ① 인력배치기준 위반청구 (K14), ② 인력추가배치 가산기준 위반 청구(K15, J11), ③ 정원초과기준 위반 청구 (J10), ④ 맞춤형 서비스 제공 가산기준 위반청구(J13) 등의 부당한 방법으로 장기요양 급여비용을 청구하여 지급받은 사실이 확인되었다. 라. 이에 따라, 피고는 2020. 9. 3. 행정절차법 제21조에 따른 사전통지를 거쳐, 원고 시설의 종류 노인요양시설 설치자(법인은 대표자) C 시설의 장 D 입소(이용)정원 134명 <이 사건 요양기관 설치신고 내역(갑 제3호증)> - 3 - 로부터 이의신청서를 제출받은 후, 2020. 11. 30. 원고에게 구 노인요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조 제1항에 따라 아래와 같 이 부당청구한 것으로 인정되는 장기요양급여비용 총 681,019,700원에 대한 환수결정 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. ■ 이 사건 처분내역 ■ 이 사건 처분 사유 ◯ 조사대상기간: 2018년 2월 ~ 2020년 6월(29개월) 1. 인력배치기준 위반 청구(K14, 이하 ‘제1처분사유’라 한다) - 위생원 E는 2018. 3. 13.부터 2018. 5. 22.까지(3개월) 동안, 위생원 F는 2018. 12. 11.부터 2020. 6. 30.까지(19개월) 동안, 위생원 G는 2018. 5. 23.부터 2020. 6. 30.까지(26개월) 동안 청 소업무만 전담하여 수행하고, 세탁업무에는 전혀 관여하지 아니하여, 위 종사자들의 해당 직종 실제 근무시간을 반영하여 인력배치기준을 재산정하면 2018. 4. ~ 2018. 5.(2개월), 2019. 2. ~ 2020. 6.(17개월), 총 19개월 기간 동안 위생원 인력배치기준 위반이 발생 함에도 급여비용을 감액산정하지 않고 장기요양급여비용을 청구하여 총 390,364,560원을 부당하게 지급받음. 2. 정원초과기준 위반 청구(J10, 이하 ‘제2처분사유’라 한다) - ① 입소자 H는 2018. 5. 23. 실제 시설에 입소하였으나 2018. 5. 30.에 입소한 것으로, ② 입소자 I는 2018. 8. 6. 실제 시설에 입소하였으나 2018. 8. 8.에 입소한 것으로, ③ 입소자 J는 2018. 8. 5. 실제 시설에 입소하였으나 2018. 8. 8.에 입소한 것으로, ④ 입소자 K는 2018. 8. 7. 실제 시설 에 입소하였으나 2018. 8. 8.에 입소한 것으로, ⑤ 입소자 L은 2018. 8. 6. 실제 시설에 입소하였 연번 부당유형 부당코드 부당금액(원) 1 인력배치기준 위반 (위반전부가 고유업무 외 다른 업무 수행으로 인한 것) K14 390,364,560 2 인력추가배치 가산기준 위반 (겸직직종 및 고유업무 외 다른 업무 수행 등) K15 126,174,900 3 정원초과기준 위반 청구 J10 3,182,180 4 인력추가배치 가산기준 위반 청구 J11 160,444,340 5 외박기간 동안 1일당 수가 청구 J13 853,720 합계 681,019,700 - 4 - [인정근거] 다툼 없는 사실, 이 법원에 현저한 사실, 갑 제1, 2, 3, 4호증, 을 제2호증 의 각 기재, 변론 전체의 취지 으나 2018. 8. 8.에 입소한 것으로 각각 지연신고 하여, 위 지연신고 한 입소자들을 현원에 반영하 여 일자별 입소자 현원을 재산정하면 2018. 5. 23. ~ 2018. 5. 29.(7일간), 2018. 8. 5. ~ 2018. 8. 7.(3일간) 정원초과가 발생함에도 감액산정하지 않고 장기요양급여비용을 청구하여 총 3,182,180원을 부당하게 지급받음. 3. 인력추가배치 가산기준 위반 청구(J11, K15, 이하 ‘제3, 4처분사유’라 한다) - 요양보호사 M은 2018. 6. 29부터 2018. 7. 27.까지(2개월), 요양보호사 O는 2018. 8. 14.부터 2018. 9. 30.까지(2개월), 요양보호사 P는 2018. 5. 30.부터 2018. 6. 1.까지(2개월), 사무원 P는 2018. 6. 30.부터 2018. 7. 25.까지(2개월) 실제 근무한 사실이 없음에도 근무시간을 허위로 신고 하였고, - 요양보호사 Q는 2019. 1.부터 2020. 6.까지(18개월), 요양보호사 R은 2018. 8.부터 2020. 6.까지 (23개월) 주간 근무를 하면서 오후 시간에 최소 3시간 이상 세탁업무만 전담하여 수행하였고, - 영양사 S는 2018. 8.부터 2018. 12.까지(5개월) 1일 5시간(09:00-15:00, 휴게 1시간) 근무하였음 에도 1일 8시간 근무한 것으로 근무시간을 부풀려 신고하였고, - 관리인 T는 2018. 6.부터 2019. 11.까지(18개월), 건물 지하 1층(Y타워, 지하3층-지상10층)에서 상주하면서 건물 전체를 관리하는 소장으로 근무하여, 이 사건 요양기관에서는 상주하지 않고 일부 시간만 근무했음에도 1일 8시간 근무한 것으로 근무시간을 부풀려 신고하였고, - 위생원 E, 위생원 F, 위생원 G는 근무기간 동안 청소업무만 전담하여 수행하고, 세탁업무는 전혀 관여하지 아니하여 인력배치기준 위반으로 감액이 발생하였음에도 감액산정을 하지 아니하고 급여 비용을 청구하였고, - ‘2. 정원초과기준 위반 청구’와 같이 입소자 5인의 입소시기를 각각 지연신고 하여 실제 2018. 5. 및 2018. 8.(2개월)간 정원초과가 발생하였음에도 감액적용하지 않고 급여비용을 청구하였음. - 이러한 사유로 2018. 4. ~ 5.(2개월), 2018. 7. ~ 2020. 6.(24개월) 총 26개월 동안 가산을 적용 할 수 없음에도, 해당 월에 가산점수를 사실과 다르게 산정하여 총 286,619,240원의 장기요양비용 을 부당하게 지급받음. 4. 맞춤형 서비스 제공 가산기준 위반 청구(J13, 이하 ‘제5처분사유’라 한다) - 월 기준 근무시간 이상 근무한 내부직원인 U(사무원)를 2018. 11. ~ 2019. 1.(3개월) 동안 외부강 사로 등록하여 치매예방체조(맞춤형 프로그램)를 제공한 것으로 하여, 실제 2018. 11. ~ 2019. 1.(3개월) 동안 맞춤형 서비스 제공 가산기준을 위반하였음에도 맞춤형 프로그램 가산점수 0.4점을 산정하여 총 853,720원을 부당하게 지급받음 - 5 - 2. 처분의 적법 여부에 대한 판단 가. 원고의 주장 이 사건 처분은 다음과 같이 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 절차적 위법 가) 피고는 사전에 그 처분의 원인이 되는 사실 및 근거 법령에 대하여 분명히 밝히 거나 명확히 설명하지 아니한 채 환수사유만을 기재한 환수예정통보서를 보내어 이 사 건 처분에는 이유제시의 하자가 존재하므로 행정절차법 제21조를 위반한 절차상 위법 이 있다. 나) 피고는 이 사건 현지조사 개시 7일 전까지 미리 서면으로 통지하지 않는 등 행 정조사기본법 제17조를 위반하여 사전통보의무를 준수하지 아니하였고, 피조사자 T의 진술과 다른 내용의 사실확인서를 임의로 작성한 다음 그 내용에 대한 구체적인 설명 이나 고지 없이 피조사자들로부터 서명을 받는 등 절차상 위법이 있다. 2) 실체적 위법 이 사건 처분에는 다음과 같은 법령해석 또는 사실오인의 위법이 있고, 피고는 이 사건 처분이 적법하다는 점을 합리적으로 수긍할 수 있을 정도로 증명하지 못하였다. 가) 제1처분사유(K14) 및 제4처분사유(K15) 관련 (1) 위생원의 업무범위 : 보건복지부 고시의 개정으로 ‘세탁업무’가 삭제되었으므로 위생원의 주된 업무가 세탁업무에 한정된다고 해석할 수 없고, 청소나 환경위생개선 등 각종 정리정돈의 업무를 행한다고 해석할 수 있다. (2) 요양보호사의 업무범위 : 이 사건 요양원은 세탁시설이 완비되어 있고, 요양보 호사들이 입소자들에게 목욕서비스를 제공하는 과정에서 세탁물을 꺼내 정리하거나 세 - 6 - 탁기에 넣는 정도의 업무는 일상생활지원 서비스의 연장으로서 요양보호사들이 할 수 있는 업무범위에 포함된다. 나) 제3처분사유(J11) 관련 관리인 T는 이 사건 요양기관에 상주하면서 청소업무를 도맡아 하였고, 이에 반하는 T의 사실확인서(을 제3호증) 등 증거는 피고가 현지조사 과정에서 유도성 질문을 반복 하여 그 증명력과 증거가치가 낮으며, T가 실제로 피고의 주장에 부합하는 진술을 한 바도 없다. 한편, 노인요양보험법 시행규칙 [별표4]의 직원배치기준상 요양기관의 관리 인이 근무시간 내내 반드시 요양원에 머물러야 한다거나 청소를 담당해야 한다는 규정 은 찾아볼 수도 없다. 결국 이 부분 처분사유는 존재하지 않는다. 나. 판단 1) 절차적 위법 주장에 대한 판단 가) 처분의 원인이 되는 사실을 기재하지 않은 위법한 통지 여부 (1) 행정절차법 제21조 제1항은 ‘행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제 한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한 다’고 규정하면서 그 제3호에서 ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’를 사전통지 사항 중 하나로 규정하고 있고, 제23조 제1항은 ‘행정청이 처분을 하 는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다’고 규정하고 있다. 또한 행정 절차법 시행령 제14조의2는 ‘행정청은 법 제23조의 규정에 의하여 처분의 이유를 제시 하는 경우에는 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다’고 규정하고 있다. 이와 같이 행정절차법령에서 처분의 근거 및 이유제시 등을 요구하는 취지는 행정청 - 7 - 의 자의적 결정을 배제하고, 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있 도록 하기 위한 것이므로, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유 를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미 암아 그 처분이 위법하다고 볼 수 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려 하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되 는 경우를 뜻한다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2012두12570 판결, 대법원 2019. 1. 31. 선 고 2016두64975 판결 등 참조). (2) 앞서 본 사실 및 증거들에 더하여, 을 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 보태어 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고로서는 이 사건 처분 당시 어떠 한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있어서 이에 대한 불복절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었다고 봄이 타당하다. ① 이 사건 현지조사 당시 이 사건 요양기관의 대표자 C로부터 일체의 권한을 위임 받은 직원(시설장) V는 2020. 8. 7. ‘인력배치기준 위반’, ‘인력추가배치 가산기준 위반 청구’, ‘정원초과기준 위반청구’, ‘기타(맞춤형 서비스 가산기준 위반청구)’의 각 처분사 유 항목별로 구체적인 위반 사실의 내용, 위반 인력 및 입소자의 이름, 허위 신고 기간 및 개별 근거 규정 등이 기재되어 있는 현지조사 확인서에 직접 자필 서명하였다(을 제1호증). ② 환수결정통지서의 환수결정내역 및 월별내역서에는 ‘J10’, ‘J11’, ‘J13’, ‘K14’, ‘K15’ 와 같은 위법(부당)코드와 대표적인 위반사유 및 월별 합계금액만이 기재되어 있으나, - 8 - 장기요양기관을 운영하는 원고로서는 위 코드가 각각 ‘정원초과기준 위반 청구’, ‘인력 추가배치 가산기준 위반청구’, ‘맞춤형 서비스 제공 가산기준 위반청구’, ‘인력배치기준 위반청구’, ‘인력추가배치 가산기준 위반청구’에 해당한다는 사실은 충분히 인지하고 있 었던 것으로 보이고, 이에 따라 이 사건 처분사유를 이해하는데 별다른 문제가 없었던 것으로 보인다(소장 2-3쪽 등 참조). ③ 한편, 피고가 이 사건 처분에 앞서 2020. 9. 3. 원고에게 위와 같은 내용으로 장 기요양급여비용을 환수할 예정임을 사전통지 하였고, 이에 따라 원고가 피고에게 이의 신청하는 취지의 의견서를 제출하였으나 받아들이지 아니한 사실에 대하여는 당사자 사이에 다툼이 없다. (3) 결국 원고로서는 최소한 피고에게 이의를 진술할 수 있을 정도로는 어떠한 사 실이 어떤 위반행위로 문제되어 처분사유가 되었는지 알 수 있었다고 보이고, 실제로 이 사건 소를 제기하여 각각의 처분사유를 개별적으로 다투고 있으므로, 원고의 이 부 분 주장은 이유 없다. 나) 행정조사기본법 제17조 제1항 위반 여부 행정조사기본법 제17조 제1항은 ‘행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석 요구서, 보고요구서·자료제출요구서 및 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대 상자에게 서면으로 통지하여야 한다. 다만 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행 정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다’고 규정하고, 그 제1호는 ‘행정조사를 실 시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우’를 규정하고 있다. - 9 - 의정부시장 및 피고가 이 사건 요양기관의 장기요양급여비용 부당청구내역을 확인하 기 위해서는 현지조사를 통해 원고가 보유하고 있는 입소자 현황, 인력별 근무 현황, 입소자들에 대한 서비스, 프로그램 제공기록 등 자료를 확보하여야 할 필요가 있다. 그 런데 현지조사가 실시되는 것을 사전에 원고에게 통지하게 되면 현지조사에 대비하여 관련 자료를 변조하거나 폐기하는 등 증거를 인멸할 가능성이 있고, 이로 인하여 현지 조사의 목적 달성에 장애가 발생할 수 있다고 보이므로, 이 사건 현지조사는 행정조사 기본법 제17조 제1항 단서 및 제1호에서 정한 사전통지 등의 예외에 해당한다고 봄이 타당하다. 또한 을 제2호증의 기재에 의하면, 의정부시장은 이 사건 현지조사가 개시된 뒤 이 사건 요양기관에 조사대상, 조사기간, 조사범위, 대상기간, 제출자료, 조사담당자 등이 기재되어 있는 ‘현장조사서’와 ‘장기요양기관 현지조사 안내문’, 현지조사 결과에 따른 처분과 불복 절차를 구체적으로 안내하는 내용이 기재되어 있는 ‘권리구제제도 안내’, 제출을 요구하는 서류를 구체적으로 기재한 ‘장기요양급여 관계서류 제출요구서’ 등 서류를 제시한 사실, 이 사건 요양기관의 센터장인 V가 2020. 8. 4. 위 ‘현장조사서’ 에 “현지조사에 응하겠음”이라고 기재한 뒤 서명하였고, 위 ‘권리구제제도 안내’서류에 “권리구제 안내 받았음”이라고 기재하고 서명하였으며, ‘장기요양급여 관계서류 제출요 구서’에도 직접 서명한 사실, V는 같은 날 원고의 대표자인 C로부터 이 사건 요양기관 의 현지조사와 관련한 관계서류의 제출 및 사실 확인 등 일체의 행위를 할 수 있는 권 한을 위임받아 그 위임장을 첨부한 사실이 각 인정되므로, 이 사건 현지조사에 행정조 사기본법 제17조 제1항을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 다) 현지조사에서 작성된 사실확인서의 증명력 여부(제3처분사유 관련) - 10 - (1) 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사 실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았고, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 작 성된 것이 아니며, 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어려운 것도 아니라면, 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수는 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조). (2) 을 제3호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 관리인 T의 사실확인서(을 제3호증)는 피고 공단 소속 조사원인 W가 이 사건 현지조사 당시 문답서의 형태로 대 필 작성한 것으로, 그 대필사유 란에는 “진술인이 원함(원활한 조사)”이라고 기재되어 있고, 그 하단의 “진술인이 자유롭게 진술하였고 진술한 내용대로 기재되었음을 확인 합니다”라는 부분에 T의 자필 서명이 되어 있는 사실, 위 사실확인서에 의하면, T는 조사원의 질문에 ‘2018년 6월부터 2019년 11월 말까지 이 사건 요양기관 7층에서 근 무하면서 화장실 정리 등 청소업무를 하였다’, ‘당시 월드타워 건물의 관리소장은 별도 로 없었으며 경비원만 근무하고 있어 사람들이 나한테 문의를 했다’, ‘2017년 관리소장 으로 근무하다가 이 사건 요양기관을 설립하면서 내가 이 사건 요양기관으로 가면서 관리소장이 없게 되었다’는 취지로 답변한 사실이 인정된다. 위 답변 내용에 비추어 볼 때 T는 자신의 의사에 따라 원고 측에 유리한 진술을 하거나 변명하기도 하면서 자유 로운 상황에서 임의로 진술한 것으로 보일 뿐, 피조사자인 T가 조사원의 유도신문에 따라 자신의 의사에 반하는 진술을 하였다거나, 그 사실확인서의 증거가치를 부정할 정도로 실제 문답과 다른 내용으로 작성되었다고 보기는 어려우며, 달리 그와 같이 볼 만한 자료는 없다[설령 이 사건 현지조사 당시 피조사자들이 전반적으로 심리적으로 - 11 - 다소 위축된 상황에서 조사에 응하여 사실확인서 내지 문답서를 작성하였다고 볼 여지 가 있더라도, 그러한 사정만으로는 그 사실확인서가 진술인들의 의사에 반하여 작성되 었다거나, 단지 심리적으로 위축된 상태에서 작성되었다고 하여 그 내용의 신빙성을 부정할 수도 없다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 참조)]. (3) 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 2) 실체적 위법 주장에 대한 판단 가) 제1처분사유 : 위생원의 주된 업무범위 관련 판단 (1) 구 노인요양보험법 제31조 제2항, 구 노인요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보 건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제2호는 구 노인복 지법(2019. 12. 3. 법률 제16735호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제34조, 구 노인복 지법 시행규칙(2019. 4. 1. 보건복지부령 제622호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제 22조 제1항 [별표4](이하 ‘[별표4]’라고만 칭할 때는 위 보건복지부령 [별표4]를 말한다) 에서 노인의료복지시설의 인력기준에 관하여 정하도록 규정하고 있고, 위 [별표4]는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고란 7항에서 ‘세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두 지 않을 수 있다.’라는 규정을 두고 있는바, 위 관련 법령의 체계적 구조와 그 문언해 석상 위생원의 주된 업무가 세탁업무라는 것은 충분히 예측할 수 있다. (2) 구 노인요양보험법 제39조 제1항, 제3항 및 같은 법 시행규칙 제32조는 보건복 지부장관에게 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 장기요양 등급 및 급여제공일수를 산정기준으로 제시하면서 그 세부적인 산정기준은 보건복지부장관 이 정하여 고시하도록 위임함에 따라 보건복지부장관이 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(이하 ‘장기요양급여고시’라 한다)를 정한 것인바, - 12 - 이와 같은 각 규정의 내용과 형식을 종합하면 위 고시는 각 상위의 법령인 노인요양보 험법 및 같은 법 시행규칙의 위임 범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 있다. (3) 한편 당초 제정된 구 ‘장기요양급여고시’(보건복지부고시)는 원래 위생원의 업무 범위에 관하여 별다른 규정을 두고 있지 않았는데, 2015. 11. 25. 보건복지부고시 제 2015-202호로 전부개정되면서 제50조 제2항 제2호에서 ‘위생원은 세탁업무를 주로 하 며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다’는 규정을 신설하였다가(이하 ‘개 정 후 고시’라 한다), 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되면서 다시 이를 삭제하였고(이하 ‘재개정 고시’라 한다), 2017. 1. 1.부터 시행되었다. 그런데 ① 위 개정 후 고시와 관련하여 재개정 고시는 그 개정이유로 ‘필요수 정수 화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위를 삭제한 것’이라 고 밝히고 있는 점, ② 한편 ‘위생원의 업무범위’와 관련한 위 고시 규정의 개정 및 재 개정에도 불구하고, 여전히 구 노인복지법 시행규칙 [별표4](2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 [별표4]’라 한다)의 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고란 7항의 “세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다”는 규정은 현재까지 계속 유지되고 있는 점, ③ 즉, 구 [별표4]에서는 노인요양시설의 ‘사무원, 조 리원, 위생원, 관리인’ 등 직원의 배치기준을 각 “필요수”로 정하면서, 비고란 9항에서 ‘직원의 배치기준을 “필요수”로 정한 경우에는 해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 결정할 수 있다’고 규정하고 있었다가, 2016. 8. 31. 개정 [별표4]에서는 그 배치 여부를 시설의 장이 결정할 수 있도록 하였던 “필요수” 부분을 “1명” 또는 “입소자 25 명당 1명”과 같이 배치하여야 할 직원의 수를 정하면서 ‘위생원’의 경우에는 “필요수” - 13 - 에서 “1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)”로 변경하였는데, 이는 그동안 세탁 등의 업무까지 수행하던 요양보호사의 부담을 덜고 직종 간 업무범위를 명확히 하여 전체적인 서비스의 질을 높이고자 하는 데에 그 취지가 있는 것으로 보이는 점, ④ [별 표4]가 시설별 직원의 배치기준을 규정하면서 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리 원, 위생원 등을 구분하여 둔 취지는 노인요양시설의 요양서비스 제공에 있어 각 업무 분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비 스가 제공되도록 하기 위한 것이므로, 각 직종별로 해당 업무에 충실할 수 있도록 상 시 인원을 충원할 필요가 있는 점, ⑤ 일정한 경우 의료인인 의료기관의 장이 해당 시 설의 장을 겸직할 수 있다고 규정한 것과 달리 ‘위생원’에 대하여는 겸직이 가능하다는 규정을 별도로 두고 있지 않은 점 등에 비추어 보면, 노인요양보험법령에서의 위생원 은 세탁업무 외에 부수적으로 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있는지는 별론으로 하더라도, 세탁업무를 그 ‘본연의’ 또는 ‘주된’ 업무로 하여 근무하는 사람이라고 해석 함이 타당하고, 이는 위생원의 업무범위에 관한 예측가능성을 벗어나거나 피고에게 자 의적인 법해석의 여지를 주는 것이라고 볼 수 없다(대법원 2019. 8. 9.자 2019두39338 판결 및 서울고등법원 2019. 4. 5. 선고 2018누68126 판결 참조). (4) 따라서 세탁업무를 본연의 업무로 하는 사람이 부수적으로 청소 및 환경위생관 리 업무를 하는 경우 위생원의 세탁업무 시간에 청소 및 환경위생관리 업무 시간을 더 하여 법정 근무시간의 요건을 충족했는지 살필 수 있는지는 몰라도, 세탁업무를 본연 의 업무로 하지도 않은 경우라면, 일부 수행한 세탁업무 시간과 청소 및 환경위생관리 업무 시간의 합계가 법정 근무시간에 미치는지 여부를 살필 필요 없이 그 자체로 ‘위 생원’으로 보기 어렵다. 앞서 본 사실 및 증거들에 더하여 을 제11, 12, 13, 16, 17, 18, - 14 - 21호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 요양기관의 위생원 E, F, G은 청소업무만 전담하였을 뿐 세탁업무에는 전혀 관여하지 아니한 사실이 인정되므 로, 위 법령에서 말하는 ‘위생원’을 배치한 것으로 볼 수 없어 이 부분 인력배치기준 위반(위반전부가 고유업무 외 다른 업무 수행으로 인한 것)에 관한 제1처분사유가 인 정된다. 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 나) 제4처분사유 : 요양보호사의 업무범위 관련 판단 (1) 구 노인요양보험법 제31조 제2항에 의하면 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하는데, 구 노인요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 “노인복지법 제34조에 따른 노인의 료복지시설의 경우, 노인복지법 제35조 제3항에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다.” 고 규정하고 있고, 위 노인복지법 제35조 제3항의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제22 조 제1항 [별표4]는 노인의료복지시설의 시설 기준, 설비 기준, 그리고 직원의 자격 기 준과 입소자 수에 따른 배치 기준 등을 구체적으로 규정하는 한편, 요양보호사의 자격 기준을 ‘노인복지법에 따른 요양보호사 1급 자격증 소지자’로 규정하면서 입소자의 수 를 기준으로 한 요양보호사 등의 필요적 배치인원을 정하고 있다. 구 노인복지법 제39조의2 제1항은 “노인복지시설의 설치․운영자는 보건복지부령으 로 정하는 바에 따라 노인 등의 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 업무를 전문적으로 수행하는 요양보호사를 두어야 한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제22조 제1 항 [별표4], [별표10의2]에 의할 때, 요양보호사는 요양서비스가 필요한 노인에게 신체 활동지원 서비스와 그 외의 일상생활지원 서비스를 제공하는 자로, 그 업무범위는 ① ‘섭취(식사·복약 돕기 등)’, ‘배설(화장실 사용·침상배설·이동변기 사용·기저귀 사용·유치 - 15 - 도뇨관 사용 돕기 등)’, ‘개인위생 및 환경(세면․목욕 돕기, 옷 갈아입히기 등)’, ‘체위 변경과 이동(침상이동·휠체어이동·보행(자가, 기구)·이송 돕기 등)’, ‘안전 및 감염(낙상/ 미끄러짐/넘어짐 예방 등)’ 관련 각종 요양보호 업무와 ② 가사 및 일상생활지원(위생 관리, 일상업무 돕기 등), ③ 의사소통 및 여가 등 지원 등 업무이다. (2) 그런데 [별표4]는 “5. 직원의 자격기준”에서 노인의료복지시설의 직원 가운데 ‘요양보호사’의 자격 기준을 ‘노인복지법에 따른 요양보호사 1급 자격증 소지자’로 규정 하면서 ‘조리원’이나 ‘위생원’에 대해서는 별다른 자격 기준을 설정하고 있지 않고, “6. 직원의 배치기준”에서는 노인의료복지시설에 필요한 직원의 수를 시설별·직종별로 정 하면서 ‘요양보호사’, ‘간호(조무)사’의 경우에는 입소자 수를 기준으로 하여 반드시 배 치하여야 할 인원수(예컨대 ‘요양보호사’의 경우 ‘입소자 2.5명당 1명’)를 정하여 두고 있다. 반면에, ‘조리원’, ‘사무원’, ‘위생원’, ‘관리인’의 경우에는 앞서 본 것처럼 구 [별 표4]에서는 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있도록 “필요수”라고 규정하였다가 2016. 8. 31. 개정 시 비로소 그 배치 인원수를 정하였으며, ‘시설의 장’과는 달리 ‘요양 보호사’, ‘간호(조무)사’, ‘사무원’, ‘조리원’, ‘위생원’, ‘관리인’ 등 사이에 겸직을 허용하 는 규정을 별도로 두고 있지 아니하다. 이처럼 노인복지법령이 노인의료복지시설에 필요한 직원의 자격 기준과 배치 기준을 구체적으로 규정해 놓고 있는 취지는 노인의료복지시설이 요양서비스를 제공할 때 각 업무 분야별로 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 입소자들에게 적정하고 전문화된 양질의 서비스를 제공할 수 있도록 하기 위한 것임은 앞서 본바와 같다. 이러한 노인 복지법령의 취지와 위에서 본 규정들의 문언, 특히 위 [별표4]에서 ‘요양보호사’와 ‘조 리원’, ‘위생원’을 엄격히 구분하여 규정하고, 개정하면서 정수화한 취지 등을 고려하면, - 16 - 노인의료복지시설에서 입소자들이 먹을 음식물을 조리하는 업무나 세탁물을 처리하는 등 위생과 관련된 활동을 하는 업무는 ‘조리원’ 또는 ‘위생원’의 업무이지 ‘요양보호사’ 의 업무가 아니라고 봄이 타당하다. (3) 앞서 본 사실 및 증거들에 을 제7, 11 ~ 25호증의 각 기재 및 변론 전체의 취 지를 보태어 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 부분 인력추가배치 가산기 준 위반(겸직직종 및 고유업무 외 다른 업무 수행 등)으로 인한 제4처분사유도 인정된 다. 이와 전제를 달리하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 이 사건 요양기관의 위생원으로 등록한 E, F, G는 근무기간 동안 청소업무만 전 담하여 수행하고 세탁업무는 전혀 관여하지 아니하였으며, 반면에 요양보호사 Q, R은 주간 근무를 하면서 오후 시간에 최소 3시간 이상 세탁업무만 전담하여 수행하였다. ② [별표4]에서는 입소자 30명 이상의 노인요양시설의 경우 입소자 2.5명당 1명의 요양보호사를 두는 것과 별도로, 입소자 100명마다 위생원 1명을 추가하도록 규정하면 서 ‘세탁물을 전량 위탁처리 하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다’고 정하고 있 으므로, 입소 정원 134명의 노인요양시설인 이 사건 요양기관의 경우 세탁업무 전담을 위한 위생원 2명을 두거나 세탁물을 전량 외부에 위탁처리 하였어야 한다. 이 사건 요 양기관의 시설 및 인원 규모에 비추어 노인들의 식사보조, 목욕, 운동 및 일상생활 보 조 등 요양보호사 고유의 업무 외에도 매일 발생하는 청소업무나 세탁업무의 분량이 상당하였을 것으로 보이는데, 원고의 주장과 같이 드럼세탁기 등 세탁시설이 완비되어 있다는 사정만으로 기저귀를 사용하거나 배설, 식사, 보행 등 기초적인 대사 활동부터 온갖 돌봄이 필요한 노인들 134명의 옷, 이불, 기저귀 등 세탁업무와 요양보호사 고유 업무가 겸직 가능한 ‘일상생활지원 서비스의 연장’에 불과하다는 주장은 관련 규정의 - 17 - 해석뿐만 아니라 상식에 비추어도 받아들이기 어렵다(위와 같은 주장은, 그 자체로 해 당 요양기관 서비스의 질이 법령상의 기준보다 어느 정도 하락한 상태에 있었는지를 추측케 하는 대목이다). ③ 요양보호사 Q, R이 오후에만 최소 3시간 이상 세탁업무를 전담하여 수행하고 별 도로 세탁업무를 따로 수행하거나 이를 도왔던 직원은 없었다는 점에 대하여 위 Q, R 과 위생원 F, G, E 및 시설장 D 등의 진술이 일치한다. 이에 따라 요양보호사 Q, R이 세탁업무를 전담한 시간은 ‘겸직직종 및 고유업무 외 다른 업무를 수행한 시간’으로 보 아야 할 것이므로, 이를 제외한 실제 요양보호사 업무를 수행한 시간만을 반영하여 재 산정 시 인력추가배치 가산기준을 위반하였음이 명백하다. 다) 제3처분사유 : 관리인 T의 근무시간 미충족 관련 판단 (1) 관리인 T에 대하여 작성된 사실확인서의 내용 및 증거가치에 관하여는 앞서 1) 의 다)항에서 살펴본 바와 같다. 이에 더하여, 을 제7, 8, 11, 12, 13, 14, 15, 21호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 요양기관에서 근무하였거나 근무하고 있는 다수의 위생원, 요양보호사 및 사회복지사 등 직원들이 관리인 T의 근무와 관련 하여 다음과 같이 이 부분 처분사유에 부합하는 다수의 공통된 진술을 하고 있으므로, 이 부분 처분사유가 충분히 인정된다. ㉠ 시설장 D의 사실확인서(을 제8호증)도 문답서의 형식으로 대필 작성되었는데, ‘관 리인 T의 근무가 어떠했느냐’는 질문에 대하여 D는 ‘Y타워 관리소장으로 되어 있다, 그래서 근무는 지하1층(주차장 옆)에 근무를 했다(요양원 건물), 사무국장 X가 (T를) 관리인으로 등록하자고 했다, 요양원에서는 근무하지 않았고, 다만 변기 고장이나 세탁 기, 보일러 고장 시 등 올라와서 수리하고 바로 내려갔다, Y타워 건물 관리 차원에서 - 18 - 하였다, (요양원 근무 시간은) 하루 한 시간도 되지 않았다’는 취지로 이 부분 처분사 유에 부합하는 답변을 하였고, 그 문답 내용 하단에 직접 “위 내용은 공단 직원인 W과 직접 면담하면서 작성하였으며 모두가 사실입니다”라고 자필 기재하고 서명하였다. ㉡ 위생원 G가 직접 작성하여 제출한 사실확인서(을 제12호증)에는 ‘2019년 12월 이 전에는 관리인이 시설(6층, 7층)에서 근무하지 않음. 시설에서 물품 수선 등을 하였음. 시설 내에서는 평균 1시간미만 근무하였고 대부분 시간을 건물 전체를 관리하였음’이 라는 내용이 기재되어 있다. ㉢ 요양보호사 Q가 직접 작성하여 제출한 사실확인서(을 제14호증)에도 ‘2018. 8. 22. 본인 입사했을 당시에는 관리인은 없었으며 2019. 12.경부터 남자 관리인 Z, AA가 들어오면서 관리업무를 함. 문 수리, 에어컨 청소, 시설 전담 보수. 2019. 11월 이전에 관리하는 선생님은 없었으나 시설 하자가 있을 경우 부르면 가끔 방문하여 보수를 해 주었음(인상착의 키 작고 165 정도)’이라는 내용이 기재되어 있고, 요양보호사 R이 직 접 작성한 사실확인서(을 제7호증)에도 유사한 내용이 기재되어 있다. ㉣ 요양보호사 AB의 전화문답서(을 제15호증)에도 ’T씨는 밑에 관리사무실에 있다가 일이 있으면 올라와서 변기 등을 고치는 걸 해주었다‘는 답변이 기재되어 있고, 그 밖 에 요양보호사 AC, AD의 각 전화문답서(을 제19, 20호증)에도 같은 취지의 답변이 기 재되어 있다. ㉤ 이처럼 관리인 T의 근무와 관련하여 이 사건 요양기관에서 근무하고 있거나 근무 한 적 있는 직원들에게서 다수의 공통된 진술이 나타나고 있을 뿐 아니라, 이러한 사 실확인서 또는 전화문답서 등이 조사담당자의 회유나 강압에 의하여 작성되었다고 볼 만한 자료도 없다. - 19 - (2) 나아가 [별표4]의 “6. 직원의 배치기준”에서는 입소자 50명 이상인 경우 1명의 관리인을 배치하도록 규정하고 있고, 비고에서 ‘8. 모든 종사자는 시설의 장과 근로계 약을 체결한 사람이어야 한다’고 규정하고 있다. 이러한 규정 내용들과 앞서 본 여러 사정들을 종합하여 보면, T는 이 사건 요양기관이 위치한 Y타워 전체의 관리인으로서 위 시설의 보수 차원에서 필요할 때마다 잠깐씩 와서 일해준 것일 뿐, 이 사건 요양기 관에 상주하는 직원으로서 다른 직원들의 업무를 경감시키고 전체적인 서비스의 질을 향상시키는 역할을 하였던 것은 아니라고 봄이 타당하므로, 원고가 이 부분 T의 근무 시간을 사실과 다르게 부풀려 신고한 사실도 충분히 인정할 수 있다. (3) 따라서 이와 전제를 달리하는 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한 다.