[행정][일반] 고용노동부장관이 비영리법인 지도·점검 실시 후 원고에게 비영리법인 설립허가 취소처분을 한 사안에서, 공시송달이 적법하지 않아 사전통지 및 청문절차를 거치지 않은 절차상 위법이 있고, 처분사유도 존재하지 않으며, 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하여 취소되어야 한다고 본 판결(2023구합83622)
- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 1 부 판 결 사 건 2023구합83622 비영리법인설립허가취소처분취소 원 고 재단법인 A 피 고 고용노동부장관 변 론 종 결 2024. 11. 8. 판 결 선 고 2025. 2. 28. 주 문 1. 피고가 2023. 2. 28. 원고에게 한 비영리법인 설립허가취소처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2014. 8. 12. 주무관청인 피고로부터 사회적경제 조사, 연구 및 정책개발, - 2 - 사회적경제기업가 양성, 사회적경제기업 인큐베이팅 및 사업화 지원, 취약계층 일자리 제공, 교육훈련 및 푸드뱅크 등 무료급식 사업, 사회통합을 위한 마이크로파이낸스, 사 회적 금융 연계지원 사업 등을 주요사업 내용으로 하여 비영리재단법인 설립허가를 받 았다. 나. 피고가 설립허가 당시 부여한 허가조건 중 이 사건과 관련이 있는 부분은 다음 과 같다.
다. 피고는 2023. 2. 28. ‘원고에 대한 2022년 비영리법인 지도․점검 실시 결과, 원 고는 계속하여 사업을 1년 이상 수행한 사실이 없고, 사업장 소재가 확인불가하며, 사 업실적 및 사업계획 보고 미이행 등으로 정상적인 운영이 불가한 것으로 확인된다’는 이유로 민법 제38조에 근거하여 원고에 대한 비영리법인 설립허가를 취소하는 처분(이 하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제7, 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 절차상 하자: 피고는 이 사건 처분의 사전통지 및 청문실시 통지를 공시송달의 방법으로 하였다. 그런데 공시송달 요건이 충족되지 않았으므로, 이 사건 처분은 결국 【허가조건】 5. 피고는 다음 사항에 해당하는 때에는 시정을 명하거나, 민법 제38조의 규정에 의하여 그 설립허가를 취소할 수 있음. ④ 정당한 사유 없이 1년 이상 사업실적이 없을 때 - 3 - 사전통지 및 청문실시 없이 이루어진 것으로 행정절차법 제21조에 반하여 위법하다. 2) 실체상 하자: 원고는 목적사업과 관련된 사업들을 진행하고 있었으므로, ‘정당 한 사유 없이 1년 이상 사업실적이 없을 때’에 해당하지 않아 처분사유가 존재하지 않 는다. 3) 재량권 일탈․남용: 이 사건 처분은 원고의 법인격을 소멸시키는 것으로 지나 치게 가혹하여 재량권을 일탈․남용하였다. 나. 절차상 하자의 존부에 관한 판단 1) 관계 규정 및 관련 법리 행정절차법 제14조 제1항은 ’송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법 으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소․거소․영 업소․사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다‘고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 ‘송달받을 자의 주소등을 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우나 송 달이 불가능한 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다’고 규정하고 있다. 위 규정에 의하면, 행정절차법 제14조 제4항이 규정한 공시송달은 같은 조 제1 항이 규정한 통상의 방법에 따른 송달을 할 수 없거나 송달이 불가능한 경우 보충적으 로 하는 송달에 해당하고, 송달받을 자의 주소 등을 통상의 방법으로 쉽게 확인할 수 있는 경우 이와 같은 송달을 하지 않은 채 바로 공시송달을 하는 것은 적법한 송달이 라고 할 수 없다(대법원 2022. 6. 30. 선고 2021두62171 판결 및 위 판결의 원심인 서 울고등법원 2021. 12. 10. 선고 2021누47136 판결 등 참조). 2) 인정사실 - 4 - 가) 피고는 2022. 9. 28. 지방고용노동관서에 원고를 포함한 비영리법인을 대상 으로 지도․점검을 실시하고, 그 결과를 보고하도록 요청하였다. 나) 중부지방고용노동청의정부지청장은 2022. 12. 8. 피고에게 원고의 사업장 폐 문 및 부재로 점검 불가하다는 취지로 지도․점검 실시 결과를 제출하였다. 위 지도․ 점검 실시 결과에는 아래와 같이 ‘원고와 전화연락이 되지 않았고, 원고가 실제 사업을 운영하지 않는 것처럼 보인다’는 취지의 출장복명서 등이 첨부되어 있다. ■ 전화 등 사실확인 내용 ○ 통화 목적 관내 비영리법인 원고에게 2022년 지도점검 대상 선정 및 점검 일정 안내를 위해 전화 ○ 통화내역 ① 031-586-8121(고용보험 시스템 상 사업장 전화번호) - 2022. 11. 14. 없는 국번 확인 ② 031-586-8122(인터넷 검색 번호) - 2022. 11. 14. 없는 국번 확인 ③ 031-586-8123(인터넷 검색 번호) - 2022. 11. 14. 3차례 전화연결 되었으나 아무 소리도 들리지 않음. - 2022. 11. 17. 없는 국번 확인 ○ 위와 같이 원고 전화통화 불가하였음을 복명함. ■ 출장복명서 1. 출장목적 2022년 비영리법인 지도점검 계획에 따른 현장실사 통화자 통화일시 2022. 11. 14. / 2022. 11. 17. 직급 행정서기 성명 생략 송화자 성명 및 직책 전화번호 031-586-8121~3 비고 2022년 비영리법인 지도점검 안내 목적으로 전화 출장지 원고 출장기간 2022. 11. 28. 출장자 (생략) 복명일자 2022. 11. 29. 비실명화로 생략 - 5 - 다) 피고는 위와 같은 지도․점검 실시 결과를 바탕으로, 원고에 대한 이 사건 처분의 사전통지 및 청문실시 통지, 이 사건 처분 통지 등을 모두 공시송달(이하 ‘이 사건 공시송달’이라 한다)의 방법으로 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 3, 5호증의 각 기재, 변론 전 체의 취지 3) 판단 이 부분의 쟁점은 결국 이 사건 공시송달의 적법 여부이다. 살피건대, 위 인정사 실에다가 앞서 든 증거, 갑 제9, 10호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인 정할 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면 이 사건 공시송달은 적 법하다고 볼 수 없고, 결국 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 및 제22조가 정한 사전 통지 및 청문절차를 거치지 않은 채 이루어진 것으로 위법하여 취소되어야 한다. 원고 의 이 부분 주장은 이유 있다. 가) 피고는 중부지방고용노동청의정부지청 소속 직원이 2022년 비영리법인 지도 점검을 위해 시도한 전화 연락 및 현장 방문만을 근거로 통상적인 방법으로 원고의 주 1) 소재지만 기재한다. 2. 사업장 개요1) 소재지: - 구리시 장자호수길 76-87, 1층 및 - 구리시 장자호수길 76-100* * 고용보험 시스템에서 확인되는 우편발송용 주소 3. 점검 내용 및 결과 ○ 점검 내용: 업체 전화번호가 없는 번호로 확인되어 실제 운영 여부를 중점으로 점검. ○ 점검 결과: 사업장 방문하여 폐문 및 부재 확인함. 사업장 곳곳에 물건이 마구잡이로 적재되어 있으며 실제 사업을 운영하지 않는 것으로 보임. 비실명화로 생략 - 6 - 소를 확인할 수 없고, 송달도 불가능하다고 판단하였다. 그런데 위와 같은 전화 연락 및 현장 방문은 이 사건 처분이 아니라 2022년 비영리법인 지도점검을 위한 것이므로 이 사건 처분과는 다른 별도의 행정절차에 해당하고, 피고가 이 사건 처분 전에 우편 송달, 교부송달 또는 전화연락을 시도하였음을 인정할 만한 아무런 증거가 없다. 나) 중부지방고용노동청의정부지청 소속 직원은 원고의 주소지에 단 한차례 직 접 방문하였을 뿐인데, 당시 원고가 폐문 부재하였다는 사정만으로는 ’정상적인 방법으 로 원고의 주소를 확인할 수 없거나, 송달이 불가능한 경우‘에 해당한다고 단정할 수 없다. 다) 피고가 제출한 증거에 의하더라도, 원고의 등기부상 주소지에는 여전히 원고 의 소유로 보이는 물건들이 적재되어 있고, “A협동조합 물류센터”라고 기재된 출입문 및 건물이 존재한다. 그렇다면 피고로서는 만연히 ’원고의 주소지를 알 수 없다‘라고 단정할 것이 아니라, 위 주소지에 우편송달 또는 교부송달을 시도하거나, 주소지 주변 을 탐문하는 절차를 거쳤어야 하는데, 이와 같은 절차를 거쳤음을 인정할 아무런 자료 가 없다. 라) 원고는 이 사건 처분 전 피고로부터 ’비영리법인 사업실적 및 사업계획 제출 안내‘ 공문(갑 제9호증) 및 ’비영리법인 및 비영리단체 소속 회원 파악 협조 요청‘ 공문 (갑 제10호증) 등을 정상적으로 송달받았던 것으로 보인다. 그렇다면 ’원고에게 송달이 불가능한 경우‘에 해당한다고 할 수도 없다. 다. 실체상 하자의 존부에 관한 판단 1) 인정사실 가) 피고는 2014. 8. 12. 원고의 설립을 허가하였는데, 당시 허가조건 제5조 제4 - 7 - 항을 통해 ’피고는 원고가 정당한 사유 없이 1년 이상 사업실적이 없을 때 시정을 명 하거나, 민법 제38조의 규정에 의하여 그 설립허가를 취소할 수 있다’고 정하였다. 나) 원고는 피고에게 2021년도 사업실적 및 2022년도 사업계획서, 2022년도 사 업실적 및 2023년도 사업계획서를 제출하지 않았다(다만 원고는 제출하였으나 송달이 되지 않은 것이라고 주장한다). 다) 원고가 주장하는 2021년부터 2022년까지의 사업실적에 관하여 인정되는 사 실은 다음과 같다. (1) 희망나눔 B 텃밭 운영에 관한 업무협약 체결: 원고는 2021. 3. 17. F지부, E학교와 청소년을 위한 희망나눔 B 텃밭 공동 운영을 위한 업무협약식을 개최하였다. 위 협약의 주요 내용은 원고가 구리시 소재 100여 평의 텃밭을 무상으로 제공하고, F 지부가 농자재를 무상제공하며, E학교 학생들이 참여하여 텃밭을 공동운영하는 것이 다. (2) G 소셜벤처투자조합 투자: 원고는 2018년경 G 소셜벤처투자조합에 가입하 여 2022년 12월경 탈퇴하였다. (3) 농로 침수 신고: 원고의 대표자 이사 C는 2022. 6. 30. 구리시의 농로가 침수된 것을 발견하고, 구리시에 이를 신고하였다. (4) 퇴비 실험: 원고의 대표자 이사 C는 2022. 9. 23. 원고의 H센터 카페에 커 피박(찌꺼기)를 이용한 발효 퇴비를 만드는 실험을 하는 글을 게시하였다. (5) 농장 운영: 구리시청 산업지원과 농업지원팀 팀장은 2023년경 원고(H센터) 의 농장의 현황, 수리, 공사, 농작물(아스파라거스) 파종 작업 등을 촬영하여 유튜브 플 랫폼에 게시하였다. - 8 - [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제12, 16, 17, 30, 31호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을 제11호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지 2) 판단 원고의 2020년까지 사업실적은 확인되나 2021년 이후 사업실적은 뚜렷하게 확 인되지 않는 점, 원고의 H센터장이었던 D2)가 2021년 4월경 H센터장에서 퇴임하였던 점3), 원고가 주장하는 사업실적 내용들은 상당부분 일회성에 그치거나 목적사업 수행 의 일환이라고 보기 어려워 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고가 2021년경부터는 실질 적으로 사업을 수행하지 않았던 것 아닌가 하는 상당한 의심이 들기는 한다. 그러나 앞서 인정한 사실에다가 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인 정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 위와 같은 의심만으로는 원고가 ‘정당한 사유 없이 1년 이상 사업실적이 없을 때’에 해당한다고 단정하기에 부족하므 로, 이 사건 처분사유의 존재를 인정할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 있다. 가) 피고는 실질적으로 중부지방고용노동청의정부지청장의 「2022년 비영리법인 지도․점검 실시 협조 요청 회신」(이하 ’이 사건 회신‘이라 한다)의 내용과 원고가 2021년 사업실적을 제출하지 않았다는 점을 근거로 원고가 비영리 재단법인 설립허가 조건 제5조 제4항(정당한 사유 없이 1년 이상 사업실적이 없을 때)을 위반하였다고 판 단하였다. 나) 그런데 이 사건 회신(구체적으로는 이에 첨부된 출장복명서)의 내용은 중부 지방고용노동청의정부지청 소속 직원이 원고의 등기부등본 및 고용보험 시스템 상 확 2) 원고는 2020. 7. 27. ‘도시농업인 농사요령(I)’ 교육과정을 운영하였던 것으로 보이고, D는 당시 원고의 H센터장으로 활동하며 위 교육을 담당하고, “I 농어부”라는 밴드를 개설하여 운영하였던 것으로 보인다. 3) 정확한 일자를 알 수는 없으나, D가 ‘지난 4월 H센터장에서 퇴임하였다’는 취지로 게시한 글에 ‘사단법인 도시농업포럼 서울 지회가 2021. 6.경 도시농업전문가 양성과정 교육생을 모집한다’는 내용을 담은 그림파일이 함께 첨부된 점(갑 제13호증의2 참조)에 비추어 볼 때, D는 2021. 4. H센터장에서 퇴임한 것으로 보인다. - 9 - 인되는 주소지에 1회 방문한 후 ’원고가 사업을 수행하지 않는 것으로 보인다‘고 그 주 관적 평가를 기재한 것으로, 원고가 사업을 운영하고 있지 않음을 객관적으로 증명하 기에는 불충분하다. 또한 원고가 2021년 및 2022년 사업실적을 제출하지 않았다는 점 역시 원고의 사업실적이 없었음을 증명한다고 할 수 없다. 다) 오히려 원고 소유의 비닐하우스나 컨테이너 건물, 의자, 책상, 화이트보드, 물건 적재함, 자재 등이 잔존하고 있음이 확인되고[위 각 물건들이 마구잡이로 방치되 어 있다고 보기 어렵다. 특히 건축 자재나 물건 적재함 등은 건물 앞에 정리되어 놓여 있는 것으로 보인다(을 제3호증 제13 내지 16면 참조)], 원고의 농장4)에서는 여전히 농작물 파종이나 농기구 정비, 비닐하우스 수리가 이루어지고 있는 것으로 보이며, 원 고가 2021년경 F지부, E학교와 텃밭 운영 등에 관한 협약을 체결하는 등 주요사업(교 육훈련)에 관련된 활동을 한 점 등에 비추어 보면, 비록 지속적이지는 않았다고 하더라 도 원고에게 일정 부분 사업실적이 있었다고 볼 여지가 있다. 라) 피고가 원고에게 부과한 허가조건 제5조 제4항은 ’정당한 사유 없이 1년 이 상 사업실적이 없을 때‘ 설립허가를 취소할 수 있는 것이므로, 피고로서는 원고의 사업 수행이 이루어지지 않는다고 의심된다는 이유만으로 설립허가를 취소할 것이 아니라, 그와 같은 상태가 1년 이상 지속되었는지 여부 및 정당한 사유의 존부 등에 관하여도 살펴보았어야 한다. 그러나 피고가 이를 구체적으로 검토하였다는 사정은 찾아 볼 수 없다. 라. 재량권 일탈․남용 여부에 관한 판단 설령 이 사건 처분의 처분사유가 존재한다고 보더라도, 앞서 든 증거 및 변론 전 4) 원고의 등기부등본상 주소지가 아닌 구리시에 위치한 농장으로 보인다. - 10 - 체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고로서는 시정명령 등 덜 침익적인 수단을 활용하더라도 충분히 행정목적을 달성할 수 있었을 것으로 보 이는 점, ② 원고는 2020년까지 목적사업을 수행하여 오다가 약 1~2년 정도 사업실적 이 불분명하였을 뿐이고, 여전히 목적사업을 수행할 수 있는 재산적 기초가 존재하는 바, 원고의 법인설립 허가조건 위반 내용이 원고에 대한 설립허가를 취소하여야 할 정 도로 중하다고 보이지는 않는 점, ③ 이 사건 처분으로 인하여 원고는 그 법인격이 소 멸하는 큰 불이익을 입게 되는 반면, 피고가 주장하는 공익은 다소 불분명하여 원고의 불이익보다 크다고 할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법하다. 원고의 이 부분 주장도 이유 있다. 마. 소결론 이 사건 처분은 행정절차법을 위반하였을 뿐만 아니라 그 처분사유가 부존재하고, 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법하다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다. - 11 - [별지] 관계 법령 ■ 행정절차법 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대 리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 “주소등”이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시 판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분 을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사 자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소 속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문 에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한 다. 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. - 12 - 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분ㆍ자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항 의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자 에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ■ 민법 제38조(법인의 설립허가의 취소) 법인이 목적 이외의 사업을 하거나 설립허가의 조건에 위반하거나 기타 공익을 해하는 행위를 한 때에는 주무관청은 그 허가를 취소할 수 있다. 끝.
