[행정][일반] 구체적 사실확인 없이 원고가 시공하는 공사현장 중 중대재해가 발생한 공사현장만의 근로자 수와 재해자 수를 적용해 재해율을 산정한 값이 규모별 같은 업종의 평균 재해율 이상에 해당한다고 보아 국토교통부가 건설사에 내린 하도급 참여제한 처분이 위법하다고 본 사례(2023구합86300)
- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 8 부 판 결 사 건 2023구합86300 하도급 참여제한 처분 취소 원 고 주식회사 A 피 고 국토교통부장관 변 론 종 결 2024. 9. 10. 판 결 선 고 2024. 12. 24. 주 문 1. 피고가 2023. 11. 24. 원고에 대하여 한 하도급 참여제한 처분(공정건설지원팀 -3668)을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 - 2 - 가. B 주식회사(이하 회사명에서 ‘주식회사‘를 생략한다)는 C 저온창고 신축공사(이하 ‘이 사건 공사’라고 한다)를 D에게 도급하였고, 원고는 D로부터 이 사건 공사 중 철골 공사를 하도급받았다. 나. 2020. 5. 22. 이 사건 공사 현장의 근로자 1인이 사망하는 사고가 발생하였다(이 하 ‘이 사건 사고’라고 한다). 다. 피고는 2023. 11. 24. 원고에 대하여 ‘산업안건보건법 제2조 제7호에 따른 중대 재해가 발생한 사업장으로서 해당 중대재해 발생연도의 연간 산업재해율이 규모별 같 은 업종의 평균재해율 이상인 사업장’에 해당한다는 이유로 건설산업기본법 제29조의3 제1항 및 제4항에 따라 1개월(2023. 12. 1.~2023. 12. 31.) 동안 공공건설공사에 관한 하도급 참여를 제한하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 11호증, 을 제1 내지 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지 2. 피고의 본안전항변에 관한 판단 가. 피고의 본안전항변 이 사건 처분은 ‘원고가 산업안전보건법 제2조 제7호에 따른 중대재해가 발생한 사업장으로서 해당 중대재해 발생연도의 연간 산업재해율이 규모별 같은 업종의 평균 재해율 이상인 사업장에 해당한다’는 이유로 하도급 참여가 제한되는 내용을 통보한 것에 불과하므로 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않는다. 나. 판단 1) 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대 하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 기타 법률상 효과를 발 - 3 - 생하게 하는 등 국민의 권리 의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 상대 방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2001두10578 판결 등 참조). 2) 이 사건 처분으로 인해 원고는 하도급 참여를 할 수 없게 되었는바, 이 사건 처분은 원고의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키는 행위로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 이 사건 처분이 기속행위라는 이유만으로 처분성이 부정될 수 없다. 따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다. 3. 처분의 위법 여부 가. 원고의 주장 이 사건 사고 발생연도인 2020년 원고의 연간산업재해율은 ‘0’이므로, 원고는 연간 산업재해율이 규모별 같은 업종의 평균재해율 이상인 사업장에 해당할 수 없다. 따라 서 이 사건 처분은 처분사유가 부존재하여 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 관련 법리 및 규정 가) 건설산업기본법 제29조의3 제1항 제4호 (나)목은 ‘피고는 산업안전보건법 제 2조 제7호에 따른 중대재해가 발생한 사업장으로서 해당 중대재해 발생연도의 연간 산 업재해율이 규모별 같은 업종의 평균재해율 이상인 사업장에 해당되어 산업안전보건법 제9조의2 제1항에 따라 산업재해 발생건수등이 공표된 자에 대하여는 국가, 지방자치 - 4 - 단체 또는 대통령령으로 정하는 공공기관이 발주하는 건설공사에 대한 하도급 참여를 제한하여야 한다. 이 경우 하도급 참여제한 기간은 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따른다’고 규정하고 있다. 즉, 건설산업기본법 제29조의3 제1항 제4호 (나)목에 해당함을 이유로 하도급 참여제한 처분을 하려면 ① 중대재해가 발생한 사업 장이어야 하고, ② 해당 중대재해 발생연도의 연간 산업재해율이 규모별 같은 업종의 평균재해율 이상인 사업장에 해당하여야 하며, ③ 산업안전보건법 제9조의2 제1항에 따라 산업재해 발생건수등이 공표된 자이어야 한다. 나) 구 산업안전보건법(2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제7호는 ‘"중대재해"란 산업재해 중 사망 등 재해 정도가 심한 것으 로서 고용노동부령으로 정하는 재해를 말한다’고 규정하고 있고, 산업안전보건법 시행 규칙 제3조 제1호는 ‘사망자가 1명 이상 발생한 재해’를 중대재해 중 하나로 규정하고 있다. 구 산업안전보건법 제9조의2 제1항은 ‘고용노동부장관은 산업재해를 예방하기 위 하여 대통령령으로 정하는 사업장의 산업재해 발생건수, 재해율 또는 그 순위 등을 공 표하여야 한다’고 규정하고 있다. 위 위임에 따른 구 산업안전보건법 시행령(2019. 12. 24. 대통령령 제30256호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제8조의4 제1항 제1호 는 ‘중대재해가 발생한 사업장으로서 해당 중대재해 발생연도의 연간 산업재해율이 규 모별 같은 업종의 평균 재해율 이상인 사업장’을 재해율 등을 공표하여야 하는 사업장 중 하나로 들고 있다. 재해율 등의 산출에 관한 고용노동부예규인 산업재해통계업무처 리규정[고용노동부예규 제194호, 2022. 5. 2., 일부개정] 제3조 제1항은 재해율의 산출 방법을 다음과 같이 규정하고 있다. - 5 - 다) 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 행 정청인 피고에게 그 적법 여부에 대한 증명책임이 있다(대법원 2007. 1. 12. 선고 2006 두12937 판결 등 참조). 2) 구체적 판단 가) 을 제1, 2호증의 기재에 의하면, 고용노동부장관이 2021. 12. 29. 구 산업안 전보건법 제9조의2, 같은 법 시행령 제8조의4에 따라 산업재해 발생건수 등을 공표하 였는데, 아래와 같이 원고가 2020년 구 산업안전보건법 제8조의4 제1항 제1호의 ‘중대 재해가 발생한 사업장으로서 해당 중대재해 발생연도의 연간 산업재해율이 규모별 같 은 업종의 평균 재해율 이상인 사업장’에 해당한다고 공고(이하 ‘이 사건 공고’라고 한 다)되어 있었던 사실을 인정할 수 있다. 나) 그러나 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같 은 사정들에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 중대재해가 발생한 사업장으로서 해당 중대재해 발생연도의 연간 산업재해율이 규모별 같은 업종의 평균 업종명 규모 사업장명 (현장명) 소재지 중대재해 재해자수 근로 자수 재해자 수 재해율( %) 규모별 동종업종 평균재해 율(%) 건설업 50인 미만 A(원청) (이 사건 공사) 비실명화로 생략 1 41 1 2.44 1.82 비실명화로 생략 - 6 - 재해율 이상인 사업장에 해당한다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없 다. 따라서 원고의 주장은 이유 있다. ① 고용노동부장관이 이 사건 공고를 한 후 이를 피고에게 회신하면서 ‘자료의 신뢰 성, 정확성에 한계가 있는 점을 고려하여 활용’이라고 기재하였다. 또한 이 사건 공고 에는 근로자 수보다 재해자 수가 많은 경우가 존재하여 재해율이 100%를 초과하는 사 업장도 존재한다. 그럼에도 피고는 추가적인 자료조사나 사실확인 없이, 더욱이 원고에 게 의견제출 등의 기회를 보장하지 않고 이 사건 처분으로 나아간 것으로 보인다. ② 이 사건 공고에 기재된 수치는 원고가 시공하는 공사현장 중 이 사건 사고가 발 생한 이 사건 공사현장만의 근로자수와 재해자수를 적용하여 산정되었다. 그러나 건설 산업기본법, 구 산업안전보건법령, 산업재해통계업무처리규정 등을 살펴보더라도 중대 재해가 발생한 공사현장만을 사업장으로 보아 재해율을 산정하여야 한다고 단정하기 어렵다. ③ 피고는 이 사건 소송 진행 중 고용노동부장관에게 ‘2020년 원고가 원도급 또는 하도급으로 참여한 사업장 중에서 재해자가 발생한 사업장의 연간 평균 산업재해율’에 관한 자료를 요청하였고, 이에 고용노동부장관은 ‘원고의 2020년 재해율이 0.00%’라고 회신하였다. 이와 같이 상반된 자료가 존재하는 상태에서 앞서 본 이 사건 공고내용만 을 근거로 이 사건 처분사유가 증명되었다고 보기는 어렵다. ④ 원고는 이 사건 사고로 인해 2021. 2. 18. 수원지방법원에서 벌금 700만 원의 약 식명령을 받았고, 위 약식명령은 그대로 확정되었다. 그러나 원고가 D로부터 이 사건 공사 중 철골공사를 하도급받은 계약서가 존재하고, 이 사건 사고는 원고가 철골공사 를 모두 마친 이후인 지붕 패널 설치작업 중 발생하였던 점 등에 비추어 보면 원고가 - 7 - 이 사건 공고에서와 같이 원청(공동도급인)의 지위에 있었다고 볼 수 있는지 의문이 든다. 더욱이 위 약식명령은 원고가 이 사건 공사의 공동도급인으로서 산업안전보건법 상 안전조치를 하지 아니하여 근로자가 사망에 이르렀음을 이유로 한 것이고, 이 사건 처분의 처분사유와는 직접적인 관련이 없다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한 다. - 8 - [별지] 관계 법령 ■ 건설산업기본법 제29조의3(건설공사의 하도급 참여제한) ① 국토교통부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건설사업자에 대하여는 국가, 지방자치단체 또는 대통령령으로 정하는 공공기관이 발주하는 건설공사(이하 이 조 및 제87조의3에서 "공공건설공 사"라 한다)에 대한 하도급 참여를 제한하여야 한다. 이 경우 하도급 참여제한 기간은 2년 이내의 범 위에서 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 4. 다음 각 목의 사업장에 해당되어 「산업안전보건법」 제9조의2제1항에 따라 산업재해 발생건수등이 공표된 자 가. 「산업안전보건법」 제2조제1호에 따른 산업재해로 인한 사망자(이하 "사망재해자"로 한다)가 연 간 2명 이상 발생한 사업장 나. 「산업안전보건법」 제2조제7호에 따른 중대재해가 발생한 사업장으로서 해당 중대재해 발생연도 의 연간 산업재해율이 규모별 같은 업종의 평균재해율 이상인 사업장 다. 사망만인율(사망재해자 수를 연간 상시근로자 1만명당 발생하는 사망재해자 수로 환산한 것을 말한다)이 규모별 같은 업종의 평균 사망만인율 이상인 사업장 라. 「산업안전보건법」 제10조제1항을 위반하여 산업재해 발생 사실을 은폐한 사업장 ② 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분 등을 한 행정기관의 장은 해당 처분 등을 받은 건설사업 자가 발생한 경우 그 사실을 국토교통부장관에게 통보하여야 한다. ③ 국토교통부장관은 제1항에 따라 하도급 참여를 제한하는 경우에는 즉시 제24조제3항에 따른 건설산 업종합정보망을 통하여 해당 사실을 게재하여야 한다. ④ 국토교통부장관은 하도급 참여가 제한되는 건설사업자에게 하도급 참여제한이 개시되기 7일 전까지 그 제한내용을 통보(제24조제3항에 따른 건설산업종합정보망을 이용한 통보를 포함한다)하여야 한다. ⑤ 수급인은 공공건설공사에 있어서 하도급 참여제한 중에 있는 건설사업자에게 하도급을 하여서는 아 니 되며, 건설사업자는 하도급 참여제한 중에 하도급을 받아서는 아니 된다. ■ 구 산업안전보건법(2019. 1. 15. 법률 제16272호로 전부 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "산업재해"란 근로자가 업무에 관계되는 건설물·설비·원재료·가스·증기·분진 등에 의하거나 작업 또는 그 밖의 업무로 인하여 사망 또는 부상하거나 질병에 걸리는 것을 말한다. 7. "중대재해"란 산업재해 중 사망 등 재해 정도가 심한 것으로서 고용노동부령으로 정하는 재해를 말 한다. - 9 - 제4조(정부의 책무) ① 정부는 제1조의 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 사항을 성실히 이행할 책무를 진다. 8. 산업재해에 관한 조사 및 통계의 유지·관리 제9조의2(사업장의 산업재해 발생건수 등 공표) ① 고용노동부장관은 산업재해를 예방하기 위하여 대통령령으로 정하는 사업장의 산업재해 발생건수, 재해율 또는 그 순위 등(이하 "산업재해 발생건수등"이라 한다)을 공표하여야 한다. ② 고용노동부장관은 대통령령으로 정하는 사업장의 도급인이 사용하는 근로자와 수급인[하수급인(하수 급인)을 포함한다. 이하 같다]이 사용하는 근로자가 같은 장소에서 작업을 하는 경우에 도급인의 산 업재해 발생건수등에 수급인의 산업재해 발생건수등을 포함하여 제1항에 따라 공표하여야 한다. ③ 고용노동부장관은 제2항에 따라 산업재해 발생건수등을 공표하기 위하여 도급인에게 수급인에 관한 자료의 제출을 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 자는 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. ④ 제1항 및 제2항에 따른 공표의 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다. 부칙 <제16272호, 2019. 1. 15.> 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. (후략) 제2조(산업재해 발생건수 등의 공표에 관한 적용례) 제10조제2항 및 제3항의 개정규정은 이 법 시행일이 속한 해의 다음해 1월 1일 이후 발생한 산업재해 부터 적용한다. ■ 구 산업안전보건법 시행령(2019. 12. 24. 대통령령 제30256호로 전부 개정되기 전의 것) 제8조의4(공표대상 사업장) ① 법 제9조의2제1항에서 "대통령령으로 정하는 사업장"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업 장을 말한다. 1. 중대재해가 발생한 사업장으로서 해당 중대재해 발생연도의 연간 산업재해율이 규모별 같은 업종 의 평균 재해율 이상인 사업장 부칙 <제30256호, 2019. 12. 24.> 제1조(시행일) 이 영은 2020년 1월 16일부터 시행한다. (후략) 제4조(산업재해 발생건수 등의 공표에 관한 적용례 등) ① 제10조 및 제12조의 개정규정은 이 영 시행일이 속한 해의 다음해 1월 1일 이후 발생하는 산업재해 부터 적용한다. ② 제1항에 따라 제10조 및 제12조의 개정규정이 적용되기 전까지는 종전의 「산업안전보건법 시행령」 - 10 - (대통령령 제30256호로 전부개정되기 전의 것을 말한다) 제8조의4를 적용한다. ■ 산업안전보건법 시행규칙 제3조(중대재해의 범위) 법 제2조제2호에서 "고용노동부령으로 정하는 재해"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재해를 말한 다. 1. 사망자가 1명 이상 발생한 재해 제73조(산업재해 발생 보고 등) ① 사업주는 산업재해로 사망자가 발생하거나 3일 이상의 휴업이 필요한 부상을 입거나 질병에 걸린 사 람이 발생한 경우에는 법 제57조제3항에 따라 해당 산업재해가 발생한 날부터 1개월 이내에 별지 제30호서식의 산업재해조사표를 작성하여 관할 지방고용노동관서의 장에게 제출(전자문서로 제출하 는 것을 포함한다)해야 한다. ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 모두에 해당하지 않는 사업주가 법률 제11882호 산업안전보건법 일부개정법률 제10조제2항의 개정규정의 시행일인 2014년 7월 1일 이후 해당 사업장에서 처음 발생 한 산업재해에 대하여 지방고용노동관서의 장으로부터 별지 제30호서식의 산업재해조사표를 작성하 여 제출하도록 명령을 받은 경우 그 명령을 받은 날부터 15일 이내에 이를 이행한 때에는 제1항에 따른 보고를 한 것으로 본다. 제1항에 따른 보고기한이 지난 후에 자진하여 별지 제30호서식의 산업 재해조사표를 작성ㆍ제출한 경우에도 또한 같다. 1. 안전관리자 또는 보건관리자를 두어야 하는 사업주 2. 법 제62조제1항에 따라 안전보건총괄책임자를 지정해야 하는 도급인 3. 법 제73조제2항에 따라 건설재해예방전문지도기관의 지도를 받아야 하는 건설공사도급인(법 제69 조제1항의 건설공사도급인을 말한다. 이하 같다) 4. 산업재해 발생사실을 은폐하려고 한 사업주 ③ 사업주는 제1항에 따른 산업재해조사표에 근로자대표의 확인을 받아야 하며, 그 기재 내용에 대하여 근로자대표의 이견이 있는 경우에는 그 내용을 첨부해야 한다. 다만, 근로자대표가 없는 경우에는 재 해자 본인의 확인을 받아 산업재해조사표를 제출할 수 있다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에서 정한 사항 외에 산업재해발생 보고에 필요한 사항은 고용노동부장 관이 정한다. ■ 산업재해통계업무처리규정[고용노동부예규 제194호, 2022. 5. 2., 일부개정] 제1조(목적) 이 예규는 「산업안전보건법」 제4조제1항제7호에 따른 산업재해에 관한 조사 및 통계의 유지ㆍ관리를 위하여 같은 법 시행규칙 제73조제1항에 따른 산업재해조사표 제출과 전산입력ㆍ통계업무 처리에 관하 여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. - 11 - 제3조(산업재해통계의 산출방법 및 정의) ① 재해율 등 산업재해통계의 산출방법은 다음 각 호와 같다. ② 그 밖에 이 예규에서 사용하는 용어의 뜻은 이 예규에 특별한 규정이 없으면 법, 「산업안전보건법 시행령」및「산업안전보건법 시행규칙」(이하 "규칙"이라 한다)이 정하는 바에 따른다. 끝.
